Plano Nacional de Saneamento Básico – História, avaliações e perspectivas futuras

Autores(*): Alcides Manoel Ascenso CAIANO, Maria do Carmo ZINATO, Telma Suzana MEZIA. 

UM POUCO DE HISTÓRIA

2007 – A Política Nacional de Saneamento (Lei nº 11.445/07, denominada Lei de Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico – LDNSB) estabeleceu: 

“o conceito de saneamento básico como um conjunto de serviços, infraestruturas e instalações de abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem de águas pluviais urbanas”. 

2008 – Ano Internacional do Saneamento. O Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab) iniciou-se com a construção coletiva do “PACTO PELO SANEAMENTO BÁSICO: Mais Saúde, Qualidade de Vida e Cidadania”, que uniu todas as áreas do saneamento básico: abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, coleta de lixo, manejo de resíduos sólidos, drenagem e manejo das águas pluviais urbanas. 

O Plansab foi criado com o objetivo de construir um conjunto de ações e programas de grande relevância para o setor de saneamento e também contribuir e orientar os municípios na elaboração de seus Planos Municipais de Saneamento.

O Pacto funcionou como um mecanismo de viabilização do Plansab, previsto para ser finalizado em abril de 2010 e sob coordenação do Ministério das Cidades e participação dos Ministérios do Meio Ambiente, da Saúde e da Integração.

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Nessa época foram estabelecidos, pela Agência Nacional de Águas (ANA):

• Conjunto Atlas (Abastecimento Urbano de Água), para diagnosticar as condições de oferta de água ao longo do tempo e 
• Programa de Despoluição de Bacias Hidrográficas (PRODES) que atua especificamente na área de tratamento de esgotos.

2009 – 2010 – 2011 – Foram realizados cinco seminários regionais em Belém, Rio de Janeiro, Salvador, Florianópolis e Distrito Federal para levantar os problemas e construir a visão estratégica do plano. Também foi publicado estudo denominado, Panorama do Saneamento Básico no Brasil.  

2012 – Realizada consulta pública que resultou na revisão do Plansab em 2013.

2013 – Em cumprimento do Decreto 8.141 de 2013, foi expedida a Portaria Interministerial nº 571, de 5 de dezembro de 2013 que aprova o Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab). A Portaria Interministerial entra em vigor na data da sua publicação e é assinada pelos Ministérios: Casa Civil, Fazenda, Saúde, Planejamento, Orçamento e Gestão, Meio Ambiente, Integração Nacional e Cidades.

2020 – Em janeiro, o Decreto Presidencial 10.216 autorizou a constituição de Grupo de Trabalho Interinstitucional de Acompanhamento da Implementação do Plano Nacional de Saneamento Básico (GTI – Plansab), com competência para acompanhar e avaliar as ações e cumprimento de metas do Plansab, encaminhando ao Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR) o relatório anual das atividades realizadas.

Em 15 de julho de 2020 foi decretada a Lei nº 14.026, que atualiza o marco legal do saneamento básico e altera as leis anteriores como segue:

• a Lei nº 9.984, de 17-07-2000: para atribuir à Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) competência para instituir normas de referência para a regulação dos serviços públicos de saneamento básico,
• a Lei nº 10.768, de 19-11-2003, para alterar o nome e as atribuições do cargo de Especialista em Recursos Hídricos,
• a Lei nº 11.107, de 06-04-2005, para vedar a prestação por contrato de programa dos serviços públicos de que trata o art. 175 da Constituição Federal,
• a Lei nº 11.445, de 05-01-2007, para aprimorar as condições estruturais do saneamento básico no País,
• a Lei nº 12.305, de 02-08-2010, para tratar de prazos para a disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos,
• a Lei nº 13.089, de 12-01-2015 (Estatuto da Metrópole), para estender seu âmbito de aplicação a unidades regionais,
• a Lei nº 13.529, de 04-12-2017, para autorizar a União a participar de fundo com a finalidade exclusiva de financiar serviços técnicos especializados.

O QUE É O PLANSAB

O PLANSAB consiste no planejamento integrado do saneamento básico, incluindo os quatro componentes: abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e drenagem das águas pluviais urbanas. 

Possui horizonte de 20 anos (2014 a 2033). Deve ser avaliado anualmente e revisado a cada 4 anos. Apresenta as metas para 2015, 2020 e 2030 e respectivos investimentos. 

É o instrumento de implementação da Política Federal de Saneamento Básico, o principal instrumento de planejamento do setor e orienta os municípios na elaboração dos seus Planos Municipais de Saneamento Básico, devendo constar segundo a lei mencionada:

1. “os objetivos e metas nacionais e regionalizadas, de curto, médio e longo prazos, para a universalização dos serviços de saneamento básico e o alcance de níveis crescentes de saneamento básico no território nacional, observando a compatibilidade com os demais planos e políticas públicas da União;
2. as diretrizes e orientações para o equacionamento dos condicionantes de natureza político institucional, legal e jurídica, econômico-financeira, administrativa, cultural e tecnológica com impacto na consecução das metas e objetivos estabelecidos; 
3. a proposição de programas, projetos e ações necessários para atingir os objetivos e as metas da Política Federal de Saneamento Básico, com identificação das respectivas fontes de financiamento;
4. as diretrizes para o planejamento das ações de saneamento básico em áreas de especial interesse turístico; 
5. os procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações executadas.” (BRASIL, 2007)

RESPONSÁVEIS PELO PLANSAB

O Governo Federal, sob a coordenação do Ministério das Cidades e um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) instituído pela Presidência da República, cumpriu a responsabilidade de elaboração Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB), por meio de um processo participativo, apreciado por diversos conselhos nacionais (da Saúde – CNS, de Recursos Hídricos – CNRH, do Meio Ambiente – CONAMA e das Cidades – CONCIDADES).

O PLANSAB foi também amplamente discutido e debatido pelos setores privados e públicos, inclusive foi objeto de debates em reuniões da ONU, como o Fórum Habitat. Nesse contexto, afirma-se que, pela primeira vez, foi feito o planejamento do setor com participação social.

AVALIAÇÕES REALIZADAS

2015 – Sistema Nacional de Informações sobre saneamento (SNIS) 

• A coleta de esgotos chegou a mais da metade da população – 50,3% da população com acesso.
• Apenas 42,6% dos esgotos gerados no país são tratados.
• O atendimento de água tratada chega a 83% dos brasileiros.

Exceto em poucos municípios melhor estruturados, a maior parte do país mostra deficiência clara frente aos números de saneamento básico, elevando os casos de doenças de veiculação hídrica e causando transtornos sociais para a população que está à margem desta infraestrutura mais elementar.

2017 – Pesquisa produzida pela Agência Nacional de Água (ANA) 

• 83,5 % dos brasileiros são atendidos com abastecimento de água tratada, sendo que na região Norte, somente 57,5% da população tem acesso a esse serviço, e na região Nordeste, 74,21%.  
• 60,3% da população tem acesso ao serviço de esgotamento sanitário (SNIS 2017), concentrados principalmente na região sudeste.
• O esgoto gerado por 45% de toda a população do País não recebia qualquer tipo de tratamento. 
• 70% dos 5.570 municípios tinham tratamento de esgoto com, no máximo, 30% de eficiência.
• Nos últimos 20 anos, o país investiu apenas R$ 12 bilhões por ano, menos da metade do necessário.
• O investimento acontecia de forma desigual e se concentrava nas regiões Sudeste e Sul, principalmente.

Para reverter esse quadro, serão necessários investimentos na ordem de R$ 150 bilhões até 2035. Registrou-se atraso no desenvolvimento de políticas públicas, capazes de reduzir as discrepâncias no setor. 

2019 – TRATA BRASIL: “O Ranking do Saneamento Básico 2019”

Os dados do Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR) e do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS – base 2018) envolveram as 100 maiores cidades brasileiras, nas quais habitam 40% da população. 

• 16,38% da população brasileira não tem acesso ao abastecimento de água tratada (quase 35 milhões de pessoas – 3x a população de Portugal). 90 das 100 maiores cidades apresentam mais de 80% da população com água tratada.
• 46,85% não dispõem da cobertura da coleta de esgoto (mais de 100 milhões de pessoas – mais de 2x a população da Argentina). Apenas 46 municípios têm mais de 80% da população com coleta de esgoto.
• O indicador médio de coleta de esgotos nos 100 maiores municípios foi 73,30%, avanço tímido frente aos 72,77% verificados em 2017. No geral, os 100 maiores municípios possuem coleta de esgoto bastante superior à média do Brasil, que foi de 53,2%.
• Somente 46% do esgoto produzido no país é tratado. Apenas 22 municípios tratam mais de 80% de seu esgoto.
• Mais de 80% dessas grandes cidades têm perdas de água potável nos sistemas de distribuição superiores a 30%.

Os costumeiros indicadores de acesso à água e esgotamento sanitário apontam estagnação no país. São grandes desafios a serem vencidos pelo setor.

Os maiores desafios na cobertura de coleta de esgotos ainda permanecem no Norte, seguido do Nordeste. Das 10 piores cidades neste indicador, nove são do Norte ou Nordeste, com destaques para as capitais Belém (PA), Manaus (AM), Macapá (AP) e Porto Velho (RO).

Sobre o Índice de Perdas na Distribuição (IPD)

As perdas de água servem para medir não somente os volumes ou recursos financeiros perdidos com vazamentos, fraudes, roubos e erros de medição, mas também para se observar os níveis de eficiência dos serviços de saneamento básico nos municípios. Nas 100 maiores cidades:

• O indicador médio de perdas foi de 34,40% (melhoria frente os 39,50% de 2017), valor inferior à média nacional no SNIS 2018, que foi de 38,5%. Os pontos de máximo e mínimo correspondem, respectivamente às cidades de Porto Velho – RO (77,11%) e Santos – SP (14,32%).
• Apenas 3 municípios possuem níveis de perdas na distribuição menores que 15% (valor considerado ótimo). Mais de 75% das cidades têm perdas superiores a 30%, o que mostra um grande potencial para melhorias.

Sobre o Índice de Perdas de Faturamento Total (IPFT)

O IPFT é constantemente usado no Ranking para mostrar as perdas físicas e comerciais, na comparação entre o volume produzido e o volume faturado. O indicador médio em 2018 foi de 37,60%, um avanço frente os 43,14% observados em 2017. O município com menor índice de perdas de faturamento foi Petrópolis (0,91%) e o com maior, é Boa Vista – RR (73,32%).

• 10 cidades relataram (2018), perdas financeiras totais maiores ou iguais a 60%, o que é muito elevado para qualquer sistema no mundo. 
• 41 cidades reportaram mais de 45% de perdas.
• 9 cidades possuem níveis de perdas de faturamento total iguais ou menores que 15% (valor usado como parâmetro ideal). 

Quase 70% das maiores cidades têm perdas de faturamento superior a 30%, o que mostra haver um grande potencial para redução das perdas financeiras nesses municípios. Tal índice permitiria ter mais recursos para ampliar as redes de água e esgotos, bem como para investir nas próprias perdas.

 INVESTIMENTOS PREVISTOS

O documento original previa investimentos anuais da ordem de R$ 10 a R$ 12 bilhões, totalizando mais de R$ 500 bilhões no decorrer dos 20 anos posteriores ao plano. Os projetos e os recursos deveriam envolver Municípios, Estados e a União.

A expansão da coleta e tratamento dos esgotos requer recursos para: 

• instalação de ligações prediais
• implantação de sistemas de redes coletoras, interceptores, emissários, estações elevatórias e de unidades de tratamento. 

Na instância federativa, as fontes deveriam advir de mecanismos tradicionais:

• Não onerosos: Orçamento Geral da União (OGU),
• Onerosos: empréstimos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).

Com o PAC a meta era expandir a produção e distribuição de água por meio da ampliação ou implantação de unidades de captação, adução, tratamento, estocagem, redes de distribuição, estações elevatórias, dispositivos de controle de pressão e ligações prediais.

• PAC 2007 – A União destinou recursos para o setor na ordem de R$ 40 bilhões. 
• PAC2 2010 – Investimentos de R$ 46 bilhões, vindo de recursos federais.

O Indicador Médio de Investimentos sobre a Arrecadação dos Municípios de 21,45% é a porcentagem da arrecadação reinvestida nos sistemas de saneamento. O valor foi inferior ao observado em 2017 (22,28%), e menor ainda do que em 2016 (23,19%). Observa-se que 70% dos municípios investe menos de 30% do valor arrecadado.

Uma vez que este indicador avalia os esforços dos municípios para a universalização dos serviços e que os investimentos em saneamento costumam ser maiores no período anterior à universalização, definiu-se que um município com serviços universalizados e com bons indicadores de perdas também receberia nota máxima neste indicador, independentemente da relação entre investimentos e arrecadação. 

É notável que os investimentos realizados no país estão abaixo da necessidade para a universalização dos serviços. Na prática, boa parte das companhias de saneamento possui baixa capacidade de endividamento e, consequentemente, de realizar investimentos. Assim, a consequência é a demora no avanço em direção a universalização.

De acordo com o Plansab, a necessidade de investimentos no Brasil em água e esgoto no período 2019 – 2033 é de R$ 357,150 bilhões, ou R$ 23,8 bilhões ao ano por um período de 15 anos. Considerando a atual população do Brasil de acordo com a base do SNIS (208 milhões de habitantes), pode-se estimar uma necessidade de investimento anual médio por habitante para o Brasil no período 2019 – 2033 de R$ 114 por habitante por ano. 

PLANEJAMENTO E IMPACTOS À POPULAÇÃO 

Os Planos Municipais de Saneamento Básico (PMSB) são de extrema importância para a população municipal, pois além de ser um instrumento potencial para recebimento de investimentos oriundos do governo federal, garante a segurança hídrica, previne doenças, reduz as desigualdades sociais, preserva o meio ambiente, promove o desenvolvimento econômico do município, auxilia na prevenção à ocupação inadequada do solo, previne acidentes ambientais e eventos como enchentes, falta d’água e poluição. 

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O PMSB, que abrange serviços de água, esgotos, resíduos sólidos e drenagem das águas pluviais urbanas, deve ser elaborado pelas prefeituras de todos os municípios do país e aprovado pelo Governo Federal para que eles possam receber verbas para obras de saneamento. 

Os impactos do não cumprimento dos preceitos legais estão relacionados, em primeiro lugar, aos sérios riscos de doenças graves, afetando principalmente a parcela dos mais pobres e desabastecidos de infraestrutura mínima. Em termos concretos, significa maior dificuldade na prevenção de doenças e altos índices de poluição em rios de todo o país.

Além disso, os dados corroboram para o aumento dos riscos de poluição e contaminação dos nossos recursos hídricos diante das 5,5 mil toneladas de esgotos tratados e lançados diariamente em nossos rios, lagos, mananciais e lençóis subterrâneos. 

Investir em saneamento impacta direta e indiretamente em setores como construção civil, serviços e comércio, tendo em vista que a cada R$ 1 investido em saneamento, o Produto Interno Bruto (PIB) do país aumenta R$ 3,13, de acordo com levantamento da Confederação Nacional da Indústria (CNI)”.

A superação destes desafios, rumo à universalização, requer priorização de investimentos com subsídios fiscais e viabilização de parcerias público privadas, sem necessariamente, privatização integral do sistema. Além disso, passa necessariamente pelo incentivo e indução à eficiência na prestação dos serviços.

CONCLUSÕES

O Plansab é de grande importância para os municípios brasileiros pois define metas e monitora, por meio do SNIS, os avanços realizados. O governo federal consegue acompanhar no cenário nacional onde o problema persiste e dirigir investimentos específicos para os municípios, em busca da universalização no atendimento.

Conforme dados apresentados, o pouco investimento em saneamento e falta de comprometimento dos responsáveis Federais, Estaduais e Municipais vem dificultando a implementação do PLANSAB. 

Esses números podem ser expressos figurativamente da seguinte forma: 

• em 2018, o Brasil inteiro despejou na natureza o correspondente a 5.715 piscinas olímpicas de esgoto sem tratamento por dia. 
• Por ano, esse número ultrapassa 2 milhões de piscinas olímpicas de esgoto despejadas de forma indevida.

O Brasil se comprometeu internacionalmente em universalizar o saneamento básico até 2030 para todos. Internamente, o país também tem o compromisso de atingir a universalização proposta pelo Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB) até 2033. Mas no ritmo atual, mesmo com a expectativa de uma onda de leilões de concessões ou PPPs (parcerias público-privadas) nos próximos anos, especialistas afirmam que isso só será possível em 2050.

Os baixos indicadores de esgoto tratado no Brasil afetam diretamente os ecossistemas pelo lançamento in natura dos esgotos sem tratamento. Córregos, rios, lagoas e praias têm a qualidade das águas comprometidas com a carga excessiva destes resíduos sem tratamento. 

No contexto legal atual, é direito e dever de cada cidadão realizar e incentivar boas práticas e buscar todas as formas de garantir avanços na universalização, em prol de uma vida saudável.

 REFERÊNCIAS

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(*) Este artigo foi escrito por profissionais do MBA Gestão Ambiental da UNYLEYA sob a supervisão da Prof. Maria do Carmo Zinato, na disciplina Saneamento Básico: Esgotamento Sanitário e Drenagem Urbana.